Деловой Экспресс - Экономический еженедельник Армении

№06 (856) от
23 февраля 2010 года

Экономическая газета
Армении

Панорама недели

Пенсионная реформа в Армении обогатит богатых и обеднит бедных

   Интервью с профессором экономики колледжа Вентура (Калифорния) Ара Ханджяном

   - В ближайшие несколько лет население страны постареет - за счет высокой рождаемости в послевоенные годы и низкой в начале 90-х. Сможет ли нынешняя пенсионная система справиться с такой диспропорцией пенсионеров и работающих граждан?
   - Решение этой проблемы вовсе не обязательно искать в крайней приватизации пенсионной системы, предлагаемой правительством Армении. Я называю ее именно крайней, потому что, согласно этой системе, в течение 25 лет каждый работающий гражданин Армении должен будет участвовать в обязательной частной накопительной пенсионной системе. Лишь немногие страны мира имеют пенсионную систему, основанную только на частных пенсионных накоплениях. Вместо этого правительство Армении могло бы по примеру многих других стран решить этот вопрос путем комбинации шагов. Один из вариантов - это постепенное повышение пенсионного возраста, как это было сделано в США, где в 1984 году было принято решение повысить пенсионный возраст с 65 до 67 лет. Другой вариант - постепенное повышение пенсионных отчислений и налогов.
   В случае с Арменией необходимо задуматься о повышении собираемости пенсионных отчислений, или социальных выплат. Серьезной проблемой в этом отношении является уровень теневой экономики. Одна из причин состоит в том, что отсутствует зависимость между социальными выплатами и будущей пенсией. Чем выше у человека зарплата, тем больше социальные выплаты. Но пенсия при этом зависит только от рабочего стажа. Конечно, при такой системе граждане с высокими доходами не будут заинтересованы декларировать их полностью. Таких пенсионных систем в мире тоже немного, и нынешняя модель тоже нуждается в изменениях, а именно: в создании звена между доходами и пенсиями. Но Армения, как и многие другие страны, может сделать это без крайней приватизации. Для сравнения отмечу, что США, решая в свое время те же вопросы, что и Армения сегодня, отказались даже частично приватизировать свою пенсионную систему.
   Еще одной необычной особенностью предлагаемой модели являются доплаты государства к пенсионным счетам граждан в размере, равном ежемесячным пенсионным отчислениям, т.е. 5% от зарплаты. Правительство может получить эти 5% определенным образом - дополнительным сбором налогов и пошлин. Поэтому эти 5% - не что иное, как приманка для населения. Как можно оправдать повышение сборов со всего населения в целом, включая социально уязвимых, домохозяек и инвалидов, а потом отдавать эти средства только работающим людям? Еще одна возможность - это прибегнуть к дополнительным займам и усугубить и без того серьезный бюджетный дефицит. А вдобавок правительству нужно будет выплачивать пенсии и нынешним пенсионерам. Такие расходы могут принудить к сокращению других статей бюджетного финансирования, вплоть до обороны.
   Нелишне напомнить, что 31 октября 2008 года МВФ и IDA (часть группы Всемирного банка) опубликовали совместную рекомендательную записку по поводу Второй стратегической программы по преодолению бедности (PRSP) в Армении. В документе, в частности, в параграфах 23 и 31 содержится негативное мнение по поводу приватизации пенсионной системы Армении. В качестве объяснения указываются негативные последствия для государственного бюджета.
   Подводя итог, можно сказать, что обязательства перед увеличивающимся числом пенсионеров могут создать некоторое давление на государственный бюджет, но приватизация пенсионной системы - не лучший выход, так как сама приватизация отрицательно скажется на бюджете. В качестве ключевого вопроса встает борьба с теневой экономикой.

   - Указанные 5% государство планирует выплачивать из налога на доходы, который соединит подоходный налог и социальные выплаты. Окажутся ли эти средства достаточными для государственной доплаты?
   - Я хотел бы более подробно остановиться на проекте нового налога. Согласно новому законопроекту "О налоге на доходы", налог будет иметь фиксированную ставку в 26%. Главный недостаток здесь - отсутствие прогрессивной шкалы. Многие сторонники фиксированного налога на доход поддерживают идею освобождения от налога определенной суммы, обычно соответствующей черте бедности. Насколько я понимаю, в предложении правительства не предусмотрено какое-либо освобождение, и те же самые 26% будут платить и те, кто зарабатывает в месяц 20 тысяч драмов, и те, кто зарабатывает 400 тысяч. Ясно, что такой подход накладывает тяжелую нагрузку на бедных и "нижний средний класс". Чтобы заплатить 5200 драмов с 20 тысяч, придется ограничить себя в еде. Заплатив 106 тысяч с 400, на оставшиеся деньги можно прожить вполне спокойно. Я не знаю страны, где бы применялась такая несправедливая система.
   В целом косвенные налоги, включая НДС и акциз, можно назвать "регрессивными". Это значит, что если доход человека снижается, процент дохода, который идет на уплату налога, повышается. Убедительное большинство стран применяют прогрессивную систему в отношении налогов на доход, чтобы уравновесить "регрессивность" НДС, акциза и похожих налогов. Если такой налог будет принят, в Армении не останется крупных налогов, которые смягчали бы "регрессивность" НДС, что должно будет сказаться на гражданах с низким уровнем дохода. Таким образом, такое налоговое изменение дважды улучшит материальное положение "высокого среднего класса" и богатых и дважды ухудшит положение "нижних средних" и бедных: в первый раз, когда пенсионная система будет изменена на частную накопительную, более выгодную для обеспеченных, и во второй, когда нынешняя прогрессивная ставка подоходного налога будет заменена на твердую.

   - Должны ли к пенсионным фондам применяться более строгие требования, нежели к банкам? О чем говорит опыт зарубежных стран?
   - Теоретически - нет, коммерческие банки нуждаются в более строгом контроле. Причина в том, что сохранность банковских счетов в определенных пределах контролируется государством, а суммы пенсионного фонда - нет. Граждане получают возможность выбирать условия того или иного пенсионного фонда.
   В документе МВФ говорится о том, что для успешной приватизации пенсионной системы необходимо, во-первых, адекватно собирать социальные выплаты, во-вторых, иметь достаточную информацию о клиентах фондов, т.е. работающих гражданах, в-третьих, аккуратно управлять пенсионными счетами. Кроме того, МВФ и ВБ отметили - и многие экономисты с ними согласятся - что для успешной приватизации необходимо иметь хорошо развитый и регулируемый рынок гособлигаций. Последний же в Армении пока находится в зачаточном состоянии.
   Может показаться, что правительство хочет развить рынок облигаций в Армении путем приватизации пенсионной системы вместо того, чтобы поступить наоборот. Думаю, многие экономисты согласятся с тем, что главное назначение пенсионной системы - это благосостояние пенсионеров, а не развитие финансовых рынков. Правительство должно разработать для этого другие шаги, включая сокращение теневой экономики, создание стимулов для состоятельных граждан и предпринимателей для декларирования своих средств и их размещения в банках и финансовых организациях. Следовательно, слаборазвитые институциональные механизмы как на законодательном, так и на финансовом уровне, а также недостаток развитых и регулируемых рынков облигаций вместе с высоким уровнем коррупции и теневой экономики создают серьезные риски для обязательной частной накопительной пенсионной системы. Когда в Армении будет внедрена обязательная частная накопительная система, за несколько лет наберутся достаточно большие суммы, которые начнут искушать менеджеров пенсионных фондов и даже правительственных чиновников на незаконные или рискованные финансовые операции, которые поставят под угрозу трудовые накопления граждан. Так, осенью 2006 года в Китае был снят с должности один из членов Политбюро КПК, Чэн Лянью, виновный в неверном управлении и хищениях из Шанхайского пенсионного фонда.

   - Правительство Армении неоднократно заявляло о готовности сохранить социальные расходы в период кризиса и в 2009 году сохранило их. Есть ли у исполнительной власти резервы для сохранения аналогичной политики и в дальнейшем?
   - В целом, когда страна, где правящая партия не является социалистической, сталкивается с экономическими трудностями, госпрограммы по бедности оказываются под ударом. Если в такой богатой стране, как США, правительство из-за кризиса сокращает социальные расходы, то я не удивлюсь, если в Армении будет сделано то же самое, если кризис для страны затянется. Поэтому пенсионные средства не должны "перерабатываться" в программы по бедности. Они должны считаться заслуженным правом человека.
   При новой пенсионной системе под ударом окажутся даже работающие. Здесь есть две группы рисков - трудовая и финансовая. В течение жизни у человека могут возникать трудности с работой: он может ее потерять или оказаться временно нетрудоспособным по болезни или другой причине. Тогда он не сможет совершать отчисления в пенсионный фонд. Вторая группа рисков - финансовая. Суть в следующем. Каждый месяц граждане будут перечислять 5% зарплаты на свой частный пенсионный счет. В случае с Арменией правительство собирается удваивать эту сумму. По окончании трудовой деятельности гражданину будет рассчитана пенсия на всю оставшуюся жизнь. Но если к этому моменту сбережения будут небольшими, пенсия останется небольшой навсегда.
   Еще одна проблема - это инфляция. Если до выхода на пенсию работник оформляет страховой аннуитет, защищенный от инфляции, он должен платить высокие отчисления, которые сократят стоимость аннуитета или последующих пожизненных выплат. Однако если пенсионные отчисления предусмотрены как фиксированные и не защищенные от инфляции, это делает их крайне уязвимыми. В большинстве стран государственные пенсионные фонды защищены от инфляции. С другой стороны, во многих случаях частные пенсионные фонды не индексируют свои вклады. Гражданин, который работал 35-40 лет и платил налоги, имеет право на достойную пенсию, а не на пособие по бедности. При частной пенсионной системе указанные мной риски трудового и финансового рынка могут привести к тому, что гражданин незаслуженно выйдет на пенсию бедным.

   - Правительство отмечает, что при новой системе работники будут сильнее заинтересованы в том, чтобы работодатель декларировал их зарплату полностью. Станет ли мотивация работника убедительным доводом для работодателя?
   - Новая система создает два стимула для декларирования своих доходов. Во-первых, это государственное удвоение 5%-го отчисления с зарплаты в пенсионный фонд. Во-вторых, зависимость между социальными выплатами и пенсией. Однако эту зависимость можно создать другим способом. Сейчас в мире есть много стран, где такая связь есть, но пенсионные фонды не приватизированы. Именно эта зависимость, а не частная система как таковая, побуждает граждан декларировать свои доходы. Поэтому если Армения просто внесет в нынешнюю систему такое соотношение, цель может быть достигнута. Не нужно забывать о высокой безработице в Армении. Профсоюзные организации также не играют заметной роли в обществе. Из-за этого работодатели смогут игнорировать интересы работников. Если крупные предприятия избегают уплаты налогов, их тем более никто не заставит переводить отчисления своих работников на их пенсионные счета. А поскольку фонды частные, государство едва ли позаботится, в свою очередь, проследить за этим.
   Втрое замечание - это практический пример из опыта другой страны. Армянский экономист, живущий в Чили, Армен Куюмджян, отмечает, что многие чилийские бизнесмены вычитают пенсионные отчисления из зарплаты сотрудника. Но не перечисляют их на его счет в пенсионную компанию. Работник может подать в суд, но разбирательство будет трудным и долгим. То есть даже полная декларация доходов работника не гарантирует адресного распределения пенсионных отчислений. В Армении, где в судебной системе, к сожалению, уровень коррупции довольно высок, защищать свои права на пенсию будет трудно и дорого.
В заключение можно отметить, что намерение перейти на обязательную частную накопительную систему противоречит интересам пенсионеров, потому что частные пенсионные счета подвержены рискам рынка труда, финансового рынка и инфляции. Кроме того, в Армении не развиты соответствующие механизмы правового и финансового регулирования, а уровень коррупции и теневой экономики остается высоким. По моему мнению, Армении необходимо не принимать накопительную систему, а просто привязать пенсии к соцвыплатам. Глобальные задачи включают борьбу с тенью и коррупцией. В особенности в областях сбора налогов и судебной системы. Необходимо также развивать финансовые рынки, включая рынок гособлигаций и соответствующее государственное регулирование.